农民养老金：未偿付的历史正义与被折叠的现实
文 | 聂日明 来源：未定论 https://unsettledjournal.substack.com/p/8c2?utm_source=post-email-title&publication_id=7635800&post_id=194480548&utm_campaign=email-post-title&isFreemail=true&r=hemz8&triedRedirect=true&utm_medium=email
编者按：
聂日明是上海金融与法律研究院的研究员，长期关注中国经济与公共政策的真实运转。他的写作不急着表态，而是耐心拆解。在他的文章中，你读到的不会是简单的立场，而是一套理解现实的工具，以及一种可信的数据。
在当下，农民养老金问题再怎么强调也不会失去它的重要性，为了我们的父辈，为了我们的未来，我们发表了这篇文章，供您参考。
过去十几年，职工基本养老的收支失衡问题是养老体系关注的焦点，公众讨论中比较少的是养老体系的结构问题，尽管中国过去在地区、人群之间的养老平等做了巨大的努力，但仍然差异巨大，例如参加不同养老保险的老人的生活来源、获得财政补贴都有显著的不同。但近年来不同层次养老保障的公平问题，越来越被舆论所关注。据《中国劳动统计年鉴》的数据，2024年实际领取待遇的城乡居民养老待遇的老人，平均每月待遇水平为246元，相较之下，企业职工的平均养老金为3340元，机关事业单位职工的养老金为6446元。
除了学术界以外，自媒体、主流媒体、券商均有较强的声音要求（或建议）提高农民养老金的标准，例如月均800-1000元，缺口由财政增加对其投入。但财政补贴力度基本延续了此前的路径，每年增加20元/人·月，距离八百至一千元的标准相去甚远。
不同人群的养老金待遇为何会有天壤之别？官方将其解释为在职是否参保的差异，但这显然是表象，这种悬殊的落差，根植于中国现代化的特定路径之中。探讨农民养老金的问题，本质上是探讨国家工业化与城市化进程中的成本分担与利益分配问题，也是一场关于历史正义与现实政治逻辑的审视。
历史的底稿：三次未偿付的制度性掠夺与历史欠账
经过几轮基本养老保险体系的调整，中国当前的养老体制主要分为两轨：高筹资标准、高待遇水平的城镇职工养老，和低筹资标准、低待遇水平的城乡居民养老。理论上，前者缴纳的是“费”，权利与义务对应，未缴费的人群无法享受高水平的养老金。因此，一部分人认为，职工养老的退休人员理所当然地享受高水平养老金；而城乡居民养老对应的老年人群在年轻时基本没有缴过”费”，自然没有资格享受高待遇。
但这种看法从任何角度审视都难以成立。如果将时间轴拉长，城镇职工和城乡居民这两种养老金制度，是建立在一个被刻意折叠的历史前提之上：中国城乡二元体制曾系统性地剥夺了乡村居民的福利水平与发展机会，并单向地将农村财富输送到城市。农民没有获得非农就业机会、未能缴纳职工养老，并非能力缺陷，而是制度刻意区隔的结果。
首当其冲的是就业权的不对等。当前退休的城镇职工大多出生于1965年以前，2000年以前大多在城镇国有企业就业。他们能以“职工”身份退休，得益于可以在城镇地区就业——而当时城镇就业七八成都是国有和集体企业。现在的年轻人已经不太了解那段历史了：2000年以前，在城镇地区就业是一种“特权”，只有城镇户口的人才拥有这种“权利”。以北京为例，直到1990年代中期，正式制度才开始允许外来人口在京就业经商，但需要用人单位向劳动局申领《外来人员就业证》，须在满足总量控制以及劳动者满足婚育、暂住证等一系列前提下，方可办出。
对农业人口的制度性歧视，使得中国城乡收入差距持续保持在高位。例如在国企改革前的1997年，城镇居民人均可支配收入是农村的2.5倍。制度性歧视也使得农业人口无论如何努力，绝大多数人都无法获得职工身份。不容忽视的是，1998年以前绝大多数城镇职工并未实际缴纳过养老保险（其本人与对应的单位均未缴费），但其工龄被“视同缴费”，退休后直接从后来的基金池中领取养老金。
如果说城镇职工当年工资低（但仍远高于农民），隐性的差额可以被视为一种“缴费”，那么农民对中国现代化同样作出了贡献，而且只会更多，不会更少。笔者曾在《中国改革》上撰文详细论述此事，此处摘要关键内容。
自1950年代以来，中国农民对国家及其城镇有三次未被偿付的历史欠账。
第一，工农业产品价格剪刀差下的原始积累。从1950年代到2000年，中国依靠行政力量强行压低农产品价格，抬高工业品价格，通过“剪刀差”完成了重工业化的原始资本积累。根据学者严瑞珍等人的研究，剪刀差最严重的1978年，绝对额高达364亿元，相当于当年GDP的10%。农民每创造100元产值，就有25.5元被无偿输送到城市。正是这笔隐形的巨额税收，奠定了中国工业现代化的初步基础，而其代价是彻底剥夺了农业扩大再生产的能力，将几代农民的生活水平长期压制在生存线边缘。当年城镇职工能享有远高于农民的生活水平与单位福利，其底层支撑正是农民被剪走的剩余价值。
第二，土地剪刀差下的城市化红利剥夺。1990年代末起，中国城市化进程狂飙突进，城市建筑面积迅速扩张。扩张的来源有二：城镇地区旧建筑的拆迁和城镇近郊农村用地的征收。据官方统计，从1987年到2001年，城镇建设占用耕地3395万亩；2003年至2017年间，又征用农用地6388万亩。在这场涉及8000万以上失地农民的土地转移中，征地补偿原则并未按市场价值计算，而是按耕地年产值的倍数（通常不超过30倍）进行补偿。与之相反的是，城镇地区的拆迁尽管也有各种暴力与压低价格，但征收补偿的基数是建设用地的价格，这使得补偿价格远远高于农业用地的征收。这种以农业产值为基准、以非农建设用地市价为收益的征地模式，吃干榨尽了土地用途转换的级差地租，成为2000年以来地方政府城市扩张和土地财政的原始积累，也是中国最近十几年以来迅猛扩张的土地出让金带来的政府净收益的源泉。绝大多数农民不仅未能分享到城市化带来的土地增值红利，反而丧失了最重要的生产资料。国家统计局在2003年失地农民的调查显示，46%的失地农户收入水平下降，11%持平，而彭开丽在2009年论文发现，只有12.33%的农民认为征地后家庭收入增加、生活改善。这构成对农民财产性权益的第二次制度性剥夺。
第三，人口流动与代际赡养资源的单向抽取。中国现收现付主导的职工养老体系的实质是乡村父母抚养的子女进城工作，给城里的退休职工养老。人口流动是中国养老体系面临的最深刻冲击。在现收现付制主导的职工养老体系下，当前城里退休职工的养老金，实际上是由正在工作的年轻人缴纳的。而这些年轻人中，有大量来自农村。因为户籍门槛、公共服务排斥以及高昂的城市生活成本，这些在城市打工、缴纳社保的农村青年，不仅无法将父母接到身边享受城市的医疗与照料，其当期收入还被强制划入职工社保池，用于供养城市的退休职工。这实质上削弱了他们赡养农村父母的经济能力。尽管城乡之间已经没有剪刀差，但农民家庭最有价值的子女作为新生代劳动力，继续为城镇老人的养老金作贡献，乡村替城市生育、抚养了劳动力，这些劳动力进城创造税收并缴纳社保，而他们年迈的父母却被留在农村，既享受不到职工养老金，也得不到子女充沛的赡养资源。这是乡村对城市的第三次历史性补贴。
即使不翻历史旧账，仅看当下的财政补贴分配，不公的格局依然延续。2021年，各级财政对城镇企业职工养老的补贴，分摊到个人，每位退休职工每月获得482.8元财政补贴，是农民（163.9元）的近3倍。尽管到2024年倍数有所缩减，但绝对差额仍在扩大，同时还有中央调剂金的作用——后者相当于广东等地的农村出身劳动者在补偿东三省的城镇退休职工。更不用说机关事业单位的高额财政补贴：他们的养老体制并轨落后于城镇企业职工十几年，不缴费而享受甚至更为优渥的退休待遇。高保障群体获得高补贴，低保障群体只有零头，当前的制度设计不仅没有弥偿历史亏欠，反而固化了分配的鸿沟。
凝固的鸿沟：二元体制的制度惯性与歧视延续
客观地说，今天中国的经济实力已远非2000年前后可比，社会保障制度也日趋完善，基本医保的覆盖率甚至达到了发达国家的水平。那么为什么养老金仍然在不同身份的人群之间呈现如此巨大的落差？根源在于，1950年代以来确立的城乡二元社会体系，其底层的制度惯性至今未被完全打破。
1950年代以后，中国城镇地区陆续停止向农村招工，并于1958年开始实施《户口登记条例》。围绕户口，城乡之间形成了一整套严密的身份等级和资源分配系统。在计划经济时代，这套系统决定了口粮、就业、医疗、教育和养老的方方面面。城镇户籍的人从事非农就业以及享受养老、医疗等福利的待遇水平和比例远远高于农村——就连法定的死亡赔偿金，城乡之间都有着巨大的差异。为了维系这套体系的运行，制度采用了各种手段抑制农民的权利。例如在2010年以前，人大代表的选举名额上，农村与城市每名人大代表所代表的人口比例为4∶1。随着市场经济的深入，中国于2003年废除了收容遣送制度，农民可以自由进城而不必担心被收容遣送；北京等城市在2005年才全面取消绝大多数工种的就业许可要求；全国死亡赔偿金终结”同命不同价”的现象则迟至2020年以后。
今天，中国城乡二元体制在劳动力流动、义务教育入学、职工社保在职参保等方面的障碍已经基本消除，带有福利性质的城乡居民医保跨户籍地参保、基本医保异地结算等也正在全国铺开，甚至劳动力的城乡流动在很多地方是被鼓励的状态。但附着在身份之上的制度性不平等依然隐蔽且坚固。例如尽管农民可以在城市就业，但享受的公共服务是残缺的：其子女接受义务教育往往附带条件（住房、父母社保缴纳等）。最核心的是财产权利的不对等——城市的土地和住房在经历房改后，已经成为接近完整产权的市场化资产，城镇居民借此享受了中国经济起飞期间最大的资产增值红利；而农村依然实行依赖于集体身份的土地制度，宅基地和承包地无法自由流转、交易、抵押。农民拥有的最大潜在财富被牢牢锁定在没有流动性的静态结构中，无法转化为养老的资本。
更大的隐性不公在于，对于第一代进城定居的年轻人和中年人来说，持续数十年的城乡二元体制使得他们在进城定居时，先天在资源储备上大幅落后于已在城市定居一两代的同龄人。他们所定居的城市，不仅要求他们做贡献——在享受义务教育、升学等权利之前，要求新市民缴纳职工社保、购买房产、保证持续就业——还不允许他们将家庭负担带入城市。包括几个一线城市在内的大城市，家属随迁政策对配偶和子女等核心家庭成员的随迁落户尚且有很高的门槛，对于父母等大家庭成员限制更多。一些大城市在允许已落户新市民的父母随迁以后，也在逐步收紧政策。这意味着，在家庭内部层面解决农村老人的养老问题存在着制度性障碍。
换言之，今天的中国，尽管表面上最严重的城乡二元体制已经逐步消退，但那些或隐或现的另一种二元格局，依然主导着很多人的生活——包括那些还未在城市里落户的流动人口（无法完整享受市民待遇），以及已经落户但父母仍在农村老家的新市民（他们的父母自己养，原城市居民的父母由国家养）。这些人付出了比城市原住民更多的努力，才勉强在同一座城市立足，却仍然背负着更大的生活压力。
在这种视角下，我们可以清楚地看到：农民养老金所获的财政补贴力度”低人一等”，是内嵌于中国城乡二元体制的一环，对此不应感到意外。但这也意味着，在二元体制没有发生结构性变革之前，农民养老金的处境难以得到公正的对待。
农民的社会保障源于部委竞争格局
如果说历史惯性解释了制度的由来，我们还需要回答另一个问题：为什么当年会建立起新农保（新型农村社会养老保险，后来合并至城乡居民养老保险）和新农合（新型农村合作医疗，后来合并至城乡居民医保）？既然当年可以建制度、发钱，为什么今天又不愿继续扩张？
中国当代社保体系的建立，初衷是配合国企改革、解决城镇下岗职工的后顾之忧。自1990年代初开始设计，到1998年前后正式落地，从一开始就是为“城镇正规就业者”量身定制的，因此缴费标准高、待遇水平也相对较高，同时留下了巨大的历史窟窿——当时已经退休或在职的职工的“视同缴费年限”并没有实际缴费。
当社会保障向农村延伸时（如2009年推出的新农保），其逻辑与职工养老完全不同。社会保障向农村延伸始于2000年代初，当时的一个大背景是国家加大对农村的投入，多个年份的中央一号文件都聚焦农村议题。投入力度逐步增强：2003年起大幅推进农村税费改革、同年推出新农合，2005年建立农村义务教育经费保障机制，2009年推出新农保。
这个大背景下有几个值得关注的现象。第一，农村、教育从原来的弱势领域，逐渐获得财政更多的倾斜。尤其是农村义务教育经费保障新机制，建立了分项目、按比例的中央财政投入机制，中央对原本归属地方的事权开始承担兜底责任。新农合、新农保正是诞生于这一背景之下（至于为什么会有这种转变，是另一个需要讨论的问题）。
第二，新农合、新农保在相当程度上是部委利益竞争的产物。传统格局中，只有职工（机关事业和企业）才有养老、医保待遇，按属人管理原则，社会保障归属于对应的部委。例如机关事业的公费医疗归卫生部管理（财政拨款给卫生，由后者统筹），企业职工的养老和医疗归劳动管理部门。1998年劳保社会化时，机关事业的公费医疗和企业职工的劳保都划转到劳动与社会保障部门，卫生部在此管钱的事权上被边缘化。在此背景下，又恰逢国家意欲向农村投入，领导的干预下，卫生部积极的借新农合扩张行政权，意在医保的管理权，包括职工医保和居民医保——而这本应是重组后的劳动与社会保障部的地盘。当然，卫生部也有合理的理由：SARS之后需要重建基层卫生体系，只管事、不管钱不利于完成这一任务。
新农保也是类似的逻辑。2000年以前的老农保原是民政部门的业务，但老农保主要由个人缴费，又经历了亚洲金融危机的冲击，体系几近崩溃。在国家向农村大举投入之际，新成立的劳动和社会保障部扩张管辖范围，试图将农村养老纳入其大社保体系。此时已有新农合的成功先例，因此成功说服决策层采取“财政补贴”主导的模式，以取代民政部此前失败的主要靠“个人储蓄”模式。
这种部委竞争及其与地方政府合纵连横的态势，一直在持续。例如医保的“三保合一”，早在2013年3月国务院就要求整合城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的职责，要求2013年6月底前完成，但直到2018年才落地。从公开信息可以看到，在尘埃落定之前，有的省份支持整合归人社部门，有的支持归卫计部门。有文献指出，一些部委甚至对地方政府的整合决策进行直接干预，迫使一些地方屈服于来自上级部门的压力，导致整合长期徘徊不前。
这些虽与农民养老金没有直接联系，但从中可以看到：农民养老金并非简单的“政府—居民”二元关系，其诞生与后续的扩张或收缩，都源自部委竞争、地方基于自身考量与中央部委合作、决策层裁定之间的复杂互动。
维稳逻辑与分配的政治经济学：为什么现实听不到农民的回音
上节的分析中已经可以看到，农民的声音在养老金制度的设立与调整中影响甚微，更多是部委竞争、省部博弈的产物。而部委竞争的格局，又取决于权力分设的结构——当九龙治水、权力分散的时候，就容易产生竞争，福利就容易扩张。但当扩张触及某些约束（如财政压力），便面临两难：要么停止扩张，但要忍受对应的压力（如异议声音）；要么继续扩张，让另一种压力加大（如债务风险）。选择取决于哪一种压力更难以承受。
先算一笔账。2024年城乡居民养老待遇领取人数为1.8亿人，现行人均养老金约250元/月，人均财政补贴约200元，对应年度财政补贴约4250亿元。若将养老金从250元扩张到1000元/月，人均财政补贴需升至900元以上，新增部分基本都由财政承担，按1.8亿人计算，对应约1.94万亿元，较目前增长约1.5万亿。即使只补到800元/月（财政每月补700元），补贴增量也将超过1万亿。
这笔钱是什么规模？现在每年城乡居民养老金提标20元/月，对应新增支出约430亿元；政府拟议中的3岁以下婴幼儿育儿津贴，每年规模大约1000亿元——后者已经是相当重量级的直接“投资于人”的福利政策。由此可见，农民养老金要提到800—1000元的水平，在现有的决策格局中，几无可能。
但另一方面，这个金额也不算特别夸张。2024年各级财政对企业退休职工的补贴约8100亿元（对应1.25亿退休人员），此外还有广东等地净贡献的约2500亿元中央调剂金；财政对机关事业养老基金的补贴也达6440亿元（对应约2300万退休人员）。按此口径衡量，农民养老金调到1000元/月或许偏高，但800元属于“适当”的范围——与企业退休职工获得的财政补贴及净调剂金的人均力度大体相当。
财政压力肯定不小，但每年各级政府花的钱也不少。对比一下：近年来中国每年新增的地方政府专项债券规模都在3.8万亿到4万亿元左右。这些钱有很大比例投在了经济效益极差的领域，到期还款完全靠再融资。这意味着，尽管专项债名义上是收益债券，但实际净收益有限，还本付息的压力很大——尤其考虑到这些债券有较高比例投放在高度依赖中央转移支付、人口持续流出的低线城市和地区。
地方政府专项债券发行级次与投向领域分布（2018-2022）
地方存量专项债与财政收入的比值Vs. 财政自给率（区县，2018-2022）
那么问题来了：为什么机关事业和企业的退休职工可以得到财政更多的呵护？为什么那些收益甚低、未来还本付息勉强的项目可以获得财政金融体系的担保支持？
地方专项债往往对应着数量和金额庞大的工程项目，而围绕这些项目生存的，是地方精英、国有企业和各级承包商。这是一个依附于政府工程运转的庞大利益生态圈，他们拥有极强的集体行动能力。发专项债、搞工程，对应着这个体系的稳定。
而城镇退休职工的福利保障能够维持，逻辑类似但传导机制不同。首先，这些人群的组织化水平远高于农民，有共同的身份标签，达成集体行动的门槛远低于分散的农村老人，且大多居住在城市中心区，行动的可见度和影响力都远非农村可比。其次，政策信号传递快、影响面广。即使是企业退休职工，也有复杂的社会网络，与在职人员及体制内干部存在密集的人际联结。削减他们之中任何一个群体的利益，都会向其他在职的体制内和企业职工传递信号，动摇他们对制度承诺的信心。最后，职工养老和医疗已经运转多年，形成了很强的制度刚性，向下调整即是显性剥夺。而农民养老金短期调高容易，但一旦运行数年，同样会产生制度刚性——哪怕这个群体的集体行动能力弱，上调之后再下调也会成为不可忽视的压力。因此，维持这一群体尚未建立起的“权利预期”，对财政部门而言至关重要。事实上，新农保和新农合当年推出时，财政部门都有不小的阻力，只是彼时部委之间主张冲突而财政压力尚可承受，决策方向才向行业部委倾斜。
回到本节之初的两难局面：当财政面临压力时，选择取决于哪一种压力更难以承受。对于专项债的投向和职工的待遇保障，对应群体集体行动成本低、信号传导快、对稳定的威胁直接可感，财政压力的排序就靠后一些。而农村群体恰恰在这三个维度上全面处于劣势：分散、无组织、远离政治中心、缺乏制度化的权利话语。即使农村老人因极度贫困而发生一些悲剧，也往往无法成为舆论的焦点；即使偶被关注，也难以形成持续的舆情。面对他们，财政压力的排序就靠前了。财政资源的分配从来不单纯是“谁更需要”的问题，而是“谁的不满更难以承受”的问题。
一个有意思的现象是：为什么经常看到“提高农民养老金”的新闻，而“延迟职工退休年龄”的讨论却鲜少公开出现——明明后者对应的群体行动能力更强？在此本文不作讨论，一个已知的事实是，城乡居民养老主要是中央财政的责任：中央财政对中西部地区按国家确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区补助50%。
结语
尽管本文在开篇就讨论了农民有权拥有适当规模养老金的历史正当性，但本文的重点不在于论证农民养老金应当定在什么水平。本文想说明的是，农民养老金的现状并非一个孤立的政策缺陷，而是中国城乡二元体制的一个自然的结果。从1950年代的剪刀差到今天的财政补贴落差，制度的底层逻辑一以贯之：农村为城市输送资源，而在利益分配的博弈中，农民始终处于组织化程度最低、话语权最弱的位置。在这种结构没有发生根本性变革之前，农民养老金恐怕“不得不”继续为财政压力让步——它的每一次提升，与其说来自权利的伸张，不如说来自特定时期行业管理部门之间的竞争导致的溢出效应。
但承认结构性约束，不等于放弃在约束内寻找空间。既然正面提高养老金标准在现有决策格局中阻力极大，那么或可绕开这条路径，从降低农村老人养老的实际成本入手。中国流动人口规模庞大，如果政策能够切实降低老年人随子女进城的障碍——给予随迁老人市民待遇、将养老服务的财政补贴从补供方转向补需方、推进农地和宅基地的市场化交易——就有可能通过家庭养老与城镇公共服务的结合，在不大幅增加财政支出的前提下，实质性地改善农村老人的处境。这条路径的阻力相对较小，也更契合人口流动的长期趋势。这显然是一个系统工程，包括养老设施的城乡布局调整、财政补贴机制的转向，以及如何尽量降低进城子女的生活压力（如住房、医疗、社会融入等）。除此以外，还需要推进农地和农村宅基地的市场化交易——这是农民最大宗的资产，不能变现就不能安心进城。
当然，这些措施能走多远，最终仍然取决于二元体制松动的程度。制度的惯性是强大的，但惯性不是命运。