一个国家级贫困县，如何跌入债务暴雷的陷阱？——作为“无限责任公司”的中国地方政府
来源：未定论 https://unsettledjournal.substack.com/p/4ba?utm_source=post-email-title&publication_id=7635800&post_id=207531299&utm_campaign=email-post-title&isFreemail=true&r=hemz8&triedRedirect=true&utm_medium=email
我们已经知道，中国经济的动力主要取决于地方政府的激励和企业的活力。很多研究制度经济学的中外学者都同意，地方政府之间的竞争是推动中国经济高速增长的重要引擎。那么，地方政府之间怎么竞争呢？它们像企业一样，借债、投资，搞经济开发和城市建设，然后通过税收和土地出让金收回成本，再滚动开发。正因为地方政府不断借债，可它又不是一个普通的公司，所以地方债务问题才引起了高度重视。例如，2020年媒体曝光了一个巨量地方债的典型案例：贵州省独山县在2020年之前一直是国家级贫困县，2018年全县财政收入10亿元出头。但从2011年到2018年，在时任县委书记潘志立的领导下，县里耗资上百亿元建设了一批政绩工程，这导致该县累积债务高达400多亿元，是全县财政收入的40倍！如果这是一家企业，恐怕早已破产清算了。
很多人甚至认为，地方债是中国最大的“灰犀牛”事件之一，迟早会出现问题，甚至是“暴雷”。事实上，中央对于如何化解地方债高度重视。例如，2023年7月24日，中央政治局会议提出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。这应该是第一次提出“一揽子化债方案”，因此备受关注。8月份，中央批准发行1.5万亿元的特殊再融资债券，帮助包括天津、贵州、云南、陕西和重庆等12个偿债压力较大的省份和地区偿还债务。2024年11月8日，全国人大常委会批准三年内增加6万亿元地方政府债务限额，用于置换存量隐性债务。鉴于地方债问题的重要性，本节主要分析地方债的现状、原因和出路。
地方债的现状
关于地方债，我想大家关心的主要是下面三个关键问题：现在全国究竟还有多少地方债？各个地方的债务余额是多少？哪些省份的负债率更高？首先澄清一点，“地方债”是一个笼统的概念。狭义的地方债，是指由国务院批准、通过省级政府发行的债券，目的是筹措建设基础设施、提供民生服务的资金。这类债券的信用评级很高，应该不允许违约，属于“明债”。下面，我们根据财政部“地方政府债务信息公开平台”的相关数据，通过下面的图表回答这三个关键问题。
图7—10显示了2015—2023年全国总的地方债余额。2015年的全国地方债余额是13.78万亿元，之后一路增加，直到2023年高达40.74万亿元，9年间增长了将近2倍，平均每年增加大约14%。40.74万亿元，相当于2023年中国GDP总量126.06万亿元的三分之一，可谓天量地方债。
图7—11显示了2023年各省（区、市）债务余额排名情况。前五名的省份依次为广东（29 879亿元）、山东（27 521亿元）、浙江（22 886亿元）、江苏（22 733亿元）、四川（20 270亿元）；后五位的是山西（7 082亿元）、海南（4 106亿元）、青海（3 337亿元）、宁夏（2 244亿元）和西藏（682亿元）。很明显，经济越是发达的地区地方债余额越多，经济越是落后的地区地方债余额越少。道理很简单，经济越发达的地方，越是能够借到钱；经济越不发达的地方，越是难借到钱。
图7—12显示了2023年各省（区、市）负债率的排名情况。负债率=债务余额/GDP。负债率越高，偿债能力越低，债务风险越大。很有意思的是，虽然前面说了，债务余额最高的省份是广东，但是广东也是负债率最低的（17.55%）省份，紧随其后的四个省份是：江苏（17.73%）、上海（18.70%）、福建（22.13%）和浙江（23.12%）。负债率最高的五个省份依次是：青海（87.84%）、贵州（72.32%）、天津（66.43%）、吉林（65.56%）、甘肃（59.90%）。分地区来看，西部地区省份负债率最高，东南沿海四个省份的负债率最低。图7—11表明，越穷的地方越难借钱；图7—12则说明，越穷的地方，还钱压力越大。从理论上讲，如果越富的地方负债率越高，那么我们就不必太担心地方债问题，因为借债能力和还债能力是匹配的。相反，如果越穷的地方负债率越高，那就是一种债务错配，这才是值得担心的地方。
前面统计的只是“明债”，还有一部分“隐性债”。财政部文件对隐性债务的定义是：地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。隐性债务的形式极为复杂，既有债券，又有银行贷款，还有明股实债、PPP（政府与社会资本合作）等多种形式。因此，理论上无法查清楚。经济学者们通常将地方投融资平台发行的“城投债”当作隐性债务的主要成分，主要是因为城投债在金融交易系统里可以公开查询。然而，我们在调研中发现，不是所有的城投债都是地方债务，因为它们可能不需要政府担保。有地方政府担保的城投债只是地方隐性债务的一部分，隐性债还包括交通投资、文旅等债务。根据万得数据，截至2022年，我国城投债券存续总规模15.26万亿元，存续债券20758只。当然，近两年伴随化债投入增加，债务规模有所收窄。
需要注意的是，近年来城投债屡屡“暴雷”，频繁违约。2018年8月13日，新疆生产建设兵团第六师国有资产经营有限责任公司2017年度第一期短期融资券，到期未能兑付，两天之后才偿还了债券本息。这被认为是第一只公开违约的城投债。截至2022年11月30日，上海票据交易所共披露了33 235项票据持续逾期情况，涉及城投企业64家。
产生地方债的原因
贵州省独山县的债务问题，只是非常普遍的中国地方债问题的冰山一角。事实上，独山县并不是借债最多的县级地区。问题是，为什么像独山县这样的地方要拼命借债呢？它们为什么能借到那么多钱呢？在这里，我提供一个政治经济学逻辑。我认为，要理解中国的地方债，离不开以下四个重要因素。
第一，激烈的地区竞争。长期以来，研究中国经济转型与发展的国内外经济学家们普遍认识到，中国地区之间的激烈竞争是中国经济维持几十年中高速增长的“第一推动力”。为什么地方政府会为经济增长而激烈竞争呢？如前文所述，已有研究表明，辖区内经济快速增长会给官员带来多种“收益”，比如更多的财政收入、更高的晋升概率，但也可能会产生更大寻租空间。
1994年分税制改革开启之后，这种地区竞争的格局更加激烈。每个地区的政府就好比一个公司，县委书记就好比董事长，县长就好比CEO。因此，中国的地方政府同时承担了公共服务和经济发展两种职能，它们既是社会的管理者，又是市场经济的主要参与者。美国社会学家戴慕珍（Jean Oi）把这种现象称为“地方政府公司主义”（Oi，1992）。对一个公司来说，要想实现利润最大化，当然首先要扩大投资，要搞大项目，要大力招商引资。然而，很多地方政府本身财力有限，上级的拨款有限，又不能像真正的公司那样接受外部股东注资或者干脆上市融资，于是地方政府就大力对外举债。
2009年之前，按照当时的法律法规，地方政府不能举债。于是，地方政府主要通过各种投融资平台，包括城投公司、交投公司、国资公司，以银行贷款和发行债券等多种方式，从政策性银行、商业银行、信托、券商和其他金融机构那里获得资金。地方政府通过投融资平台借的钱，就是前面讲到的隐性债务。此外，地方政府还通过诸如PPP、政府引导产业基金等渠道“明股实债”。通过上述渠道筹措的地方债务，既难以监管，又给地方财力带来不可控的风险。因此，2009年之后，由财政部代理各地省级政府公开发行债券，将之纳入地方政府的公共预算管理，这构成了地方政府的显性债务。之后逐步放松发债管制，从“代发代还”到“代发自还”，再到2015年新预算法实施后的“自发自还”，即允许省级政府自己在公开市场上发行债券并自行偿还。说白了，就是中央对地方政府举债实行“开正门”“堵后门”的治理思路。不过，虽然县市两级地方政府可以通过省级政府发行公开债券，但是额度却是由财政部严格控制的。
第二，地方政府成为实际上的“无限责任公司”。光是地区竞争，并不能解释地方政府的天量债务。像贵州省独山县那样，一年财政收入不到10个亿，存量债务居然高达400多亿。如果是一个普通公司，绝不可能借到这么多钱。普通的公司是“有限责任公司”，每个公司股东要对自己的出资额负有限责任，并且外部投资者也会以公司资产来评估放贷额度。而地方政府不是普通的公司，它实际上是一种“无限责任公司”。在推动辖区内经济和社会发展方面，地方政府一方面是责任无限，另一方面是权力无限、手段无限、信用无限。
我们都知道，借贷需要抵押，但地方政府能够动用的抵押物源源不断，甚至可以凭空“创造”出来。例如一块地皮，本来是不毛之地，一旦纳入城镇开发计划，价格就会水涨船高。因此，地方政府经常将“生地”（未开发的土地）或者“熟地”注入投融资平台，甚至利用政府收入为贷款单位出具担保函或者承诺函。正是凭借着三重“无限”特征，地方政府能够撬动巨大的杠杆效应，以小博大，通过各种渠道借到超过自身能力多倍的巨额债务。前面提到的各种地方投融资平台，就是地方政府常用的融资手段，而融资对象则五花八门：国家政策性银行、四大商业银行、区域性银行、本地城商行，此外还有各种信托、券商、保险以及其他金融机构。
总之，地方政府借钱的手段只有你想不到，没有它用不到。问题是，像独山县那样一个中西部地区的贫困县借那么多钱，放贷者不担心它破产吗？基本上不担心。这是因为，地方政府不是普通的民事主体，它代表一级政权，背后是国家信用。在中国，我们至今没有听说过哪个地方政府破产的事情，原因正在于此。
第三，不受制约的“一把手”权力。地方政府的特殊性质为其举债提供了便利，但最终能够成功地大规模举债，离不开当地党政主要领导的“雄心壮志”。几乎每一个债台高筑的地方，都有一个“说一不二”的强势领导。但“一把手”特征与地方政府的债务规模并不存在简单的线性关系，观察其关联性需要区分债务类型。基于省级地方债务的数据分析，我们发现，对受到中央严格监管的公开债务来说，如果领导年纪较轻、升迁空间较大，或者有中央工作经历，那么他更有可能与中央保持一致，严控地方债务。相反，对于难以监管的地方隐性债务来说，在激烈的地区竞争格局下，那些刚刚上任、年纪相对较大的“一把手”，更有可能通过大事举债，为政治前途搏一把。
独山县原县委书记潘志立就是一个强势“一把手”的典型。他从东部沿海地区交流到贵州独山县，立誓要干一番事业。经过一两年的大力整治，他优化了当地的营商环境，但也很快树立了“说一不二”的强势地位。正是他在独山县任内的“大干快上”，为他升任贵州省黔南州副州长提供了坚实的政绩基础。可见，大规模举债，推动地方经济发展，对于追求“进步”的官员来说，是一种理性的选择。虽然很多大型项目（例如“大学城”）根本不符合当地实际情况，超出地方财力，但是在不受制约的权力之下，当地谁敢质疑？如果不是其因受贿被查处，独山县的债台不知道还要累积到几层楼高。我们在调研中发现，在当下情景下，对于一个强势的县委书记或者市委书记来说，阻止其大肆举债的制度安排并不完善。
第四，隐性的政企合谋。有举债的动力，也有举债的雄心，是不是一定可以大肆举债呢？不是，还需要有人愿意放贷，这就涉及金融机构以及各类中介。不可否认，一些地方政府、监管部门、投融资平台、金融机构和各类中介在构建借债—放贷的利益联盟时，主观上有“服务地方经济”的正当动机，方式上合法合规，结果上最终推动了地方经济发展，并且没有出现债务违约，那么这是一种值得肯定的“政企合作”行为。然而，一方面，在中央三令五申严控地方债务、防止“明股实债”和各类违规举债的严峻形势下，还是有不少地方政府及其利益联盟依然违法违规大肆举债；另一方面，这些违规举债行为导致了大量烂尾工程，浪费了纳税人的钱财，让一些不法官员和商人中饱私囊。这就不是政企合作，而是一种转型经济时期典型的“政企合谋”行为。[2]这里的“企”，不仅指国企，也包括各类金融企业。2023年6月19日，贵州省兴仁市法院一审判决，民营企业主樊某与兴仁市政府平台公司开展多次高息融资业务，融资金额3.477亿元，为出资方谋取高额融资服务费1.377 2亿元，其中樊某个人分得3 055.43万元。兴仁市政府平台公司支付高额的融资服务费，导致了国家利益遭受特别重大损失。为此，樊某被判处行贿罪和伪造买卖罪，并处以罚金。这个案例就揭露了地方平台公司举债过程中的政企合谋现象。
化解地方债的出路
理解了地方债的制度背景以及形成原因，那么如何规范地方政府的借债行为，有效化解天量地方债务，防止地方债务暴雷呢？我认为，可以从短期化债和长期限债两个层面解决难题。所谓短期化债，就是想办法在短期内尽可能降低债务集中爆发的金融风险，相当于先把病人的症状遏制住；所谓长期限债，就是在制度上限制地方债务无序扩张，消除病根。先说短期化债手段。
化债手段之一：中央特事特办。中央针对某些重点地区提出了特殊的“一揽子化债”政策。“一揽子化债”手段包括展期、降息、重组等方式。展期就是延长还债时间，让负债严重的地方喘口气；债务重组通常包括以资产清偿债务、减少债务本金、降低利率、减免部分利息，例如，大家比较看重的“特殊再融资债券”就是一种化解债务的应急流动性金融工具（SPV）。普通的再融资债券只能用于偿还到期的地方政府债券本金，而特殊的再融资债券还可以偿还政府存量债务，这样能够用更大力度减少存量债务。
化债手段之二：地方优化资产负债表。对地方政府来说，主要是通过盘活国有资产、推动城投平台转型和重组等方式，增加财政收入和提高偿债能力。盘活国有资产的主要方式，就是出让政府持有股权及经营性国有资产权益。一个城投平台重组的案例是：2019年，山西交控集团通过市场化重组，将政府担保的隐性债务转为企业经营性债务，在政府和企业之间建立了一道债务防火墙。
化债手段之三：扩大市场化融资渠道。财政资金不仅是有限的，而且通常来说投资效率较低。因此，地方政府应该积极吸纳市场资金来参与城市建设。对一些短期内投资金额较大，长期内投资回报比较稳定的项目，例如道路桥梁、污水处理、养老健康产业，完全可以采用和社会资本合作的PPP方式建设和运营。我的团队收集整理了全国PPP综合信息平台截至2018年发布的8 649个PPP项目。我们的研究表明，地方政府参股的PPP项目会显著降低社会资本的项目参与度，存在“挤出”民企的现象。并且这种挤出效应主要发生在非政府付费项目、国家示范项目、非本地企业和地区营商环境差的情况下。因此，政府要扩大市场化融资渠道，一是要给民企留下进入空间，避免挤出效应，二是要降低民营企业融资成本，这样才能实现“国民两利”—国家降低了负债率，民企获得了财务回报。
从长期来看，则可以考虑以下制度化的限债政策。
限债政策之一：推动地方政府由发展型政府向服务型政府转型。只要地方政府还是一个发展型政府的定位，地方政府就必然有动力像公司一样去借贷并刺激经济增长。其实，按世界银行的标准，中国已经是一个中等偏上收入国家，下一步即将迈入高收入国家（即发达国家）行列。政府不应当继续担任推动经济增长的主角，其主要职能不再是发展经济，而是提供公共服务，维持社会平等，即从过去的“裁判员”兼“运动员”逐渐变成一个纯粹的“裁判员”。政府角色的转变，不仅有利于从根本上遏制地方政府大肆举债的动力，而且有利于创造一个公平竞争的营商环境。
限债政策之二：限制地方“一把手”权力。每一堆政绩工程的背后，都可能有一个腐败的“一把手”。十八大以来，大规模的反腐败斗争成功营造了一种“不敢腐”的政治气氛。我们在调研中发现，在凡事强调主体责任的当下，“一把手”的权力可能有增无减，因此针对“一把手”的防腐机制仍然有待完善。
限债政策之三：将地方融资平台债务透明化。目前，对地方债“开正门”的效果已经实现了，但是“堵后门”的效果尚未实现。要减少地方政府通过各类投融资平台违规举债，一个有效办法是，将所有地方投融资平台的各类债务（不仅仅是城投债）完全公开，并注明是否有地方政府担保或者承担连带责任。这样做有两个好处：一是避免“隐性”担保，让地方政府的私下承诺不可置信；二是让多个放贷机构之间彼此信息对称，避免重复担保和资不抵债。